A análise dos impostos e do seu papel passa por localizá-los e relacioná-los com as diferentes funções ou tarefas que competem ao Estado e, em particular, à Política Económica, para identificar o papel que devem desempenhar nesta.
Consequentemente, isto nos vincula necessariamente à Política Tributária em seu caráter instrumental e devido à sua relação direta com a Política Tributária, o que torna imprescindível a participação da Administração Tributária responsável pela aplicação, controle e gestão desta.
Entendemos que o imposto enquanto tal não constitui um elemento isolado e independente que tem um fim em si mesmo, mas faz parte de um escopo maior que constitui as Finanças Públicas, que por sua vez integra um conjunto de políticas instrumentais que, quando coordenadas, ajudam a atingir o objetivo final traçado pela Política Econômica.
Certamente, a arrecadação tributária é um objetivo, geralmente implícito em qualquer tributo, embora a geração de receita para o Estado não signifique que seja o único objetivo em todos os casos, por isso poderíamos identificar tributos denominados “finalistas”, que embora coletem, também cumprem outras tarefas.
Embora existam impostos que poderiam ser identificados por sua estrutura técnica simples ou simples que facilita sua aplicação, controle e administração acompanhados de uma receita significativa, só isso não é suficiente para qualificá-los como um dos instrumentos ideais de Política Econômica.
Na hipótese de que a principal tarefa atribuída a um imposto fosse aumentar significativa e rapidamente a arrecadação, seria um erro avaliá-lo exclusivamente pelas receitas obtidas. Com efeito, isto deve ser acompanhado de um estudo simultâneo e conceptual das consequências que o referido imposto gera no processo económico, tarefa que constitui precisamente uma das tarefas substanciais da Política Fiscal.
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Portanto, é imprescindível ter em mente que a Política Tributária, encarregada de gerar receitas genuínas para financiar a Política Orçamentária por meio de impostos, tem duas atribuições básicas:
- A distribuição da carga tributária na economia. Isso significa projetar a estrutura técnica dos impostos, traçar o tipo de imposto, suas características, bem como localizá-los nos diferentes setores e no circuito da economia.
- Analise os efeitos que a tarefa expressa acima causa no processo de desenvolvimento econômico. Isto decorre do facto de o trabalho referido no ponto anterior alterar o fluxo de receitas, os preços relativos dos bens e serviços, bem como os dos factores de produção, afectando as expectativas e o comportamento dos agentes económicos.
Sem dúvida então, que essas tarefas indicam que os impostos afetam os mecanismos de mercado, que é utilizado pelo Estado, já que a título de indução os utiliza como instrumento de Política Econômica.
O anterior permite-nos expressar em termos de uma síntese apertada, que os impostos cumprem duas funções básicas:
- A arrecadação de recursos do sistema econômico para financiar os gastos públicos.
- Influenciar as expectativas e decisões dos agentes econômicos de forma que por meio deles possibilite influenciar o mercado.
Consequentemente, os impostos podem modificar o comportamento da economia por meio de mecanismos de mercado – oferta e demanda – o que é comumente chamado de “efeito paramétrico” dos impostos que começa com a criação ou mesmo a revogação de um imposto. Portanto, seu conteúdo difere em função das diferentes reações ou efeitos que causam no mercado e, consequentemente, no sistema econômico.
Com base nas considerações anteriores, entendemos que os tributos não são o único objetivo de cobrança, embora alguns deles tenham uma efetividade significativa para isso.
Embora tenham sido criados impostos cuja estrutura técnica se caracteriza por ser simples, fáceis de aplicar e controlar, como, entre outros, alguns dos que afetam o setor financeiro (impostos sobre cheques ou movimentos de contas bancárias, etc.), o que tem demonstrado efetividade significativa na cobrança, qualificando-os como bem-sucedidos exclusivamente pelo referido resultado constituiria um critério que não compartilhamos.
Uma afirmação neste sentido seria considerar apenas uma face da moeda, pois seria ignorar os efeitos dos impostos sobre o sistema econômico, aspecto a que nos referimos anteriormente e que é de grande importância.
O impacto que os impostos geralmente exercem sobre as expectativas dos agentes econômicos e também o seu posterior efeito em cadeia, podem, em certos casos, gerar consequências nefastas e contraditórias para o alcance do objetivo final estabelecido pela Política Econômica.
É indubitável que impostos como os que afetam o setor financeiro acima mencionados, entre outras consequências afetam o custo do dinheiro, bem como o eventual aumento geral dos preços com indesejáveis efeitos inflacionários, investimentos, etc., todos gerando importantes repercussões no processo de desenvolvimento.
Precisamente, uma vez que os impostos são diferenciados de acordo com as diferentes reações ou consequências que geram no mercado e, consequentemente, no sistema econômico, isso significa que não é possível atingir objetivos diferentes com um único imposto.
Por outro lado, se fosse considerado que os tributos constituem um instrumento que a Política Tributária os concebe com finalidade exclusivamente arrecadadora, essa postura implicaria admitir a existência de tributos “neutros”, conceito que consideramos pouco concebível na prática, uma vez que significaria reconhecer que não afetam as decisões dos agentes econômicos quanto à utilização dos fatores de produção. Em outras palavras, eles não produziriam um “efeito substituição”.
Consequentemente, recomendar a aplicação de tributos com base no critério de que o substancial é a arrecadação, sem reconhecer e analisar as repercussões que causam no processo econômico, implicaria excluir ou ignorar uma das funções básicas da Política Tributária.
Aqueles de nós que já há muito tempo atuamos no campo da consultoria internacional na área de Política Tributária, pelo exposto e pela influência recíproca que existe entre esta e a Administração Tributária, sabemos que não é possível cumprir a tarefa que nos é atribuída sem a preparação prévia de um diagnóstico adequado que contemple, entre outros aspectos, a realidade do sistema tributário vigente e as suas repercussões no processo económico, bem como o nível de eficiência da Administração. Portanto, se essas considerações forem respeitadas, isso exclui o que alguns chamam de “tamanho único”.
Em última análise, cada país, por meio de seu governo, tem autoridade tributária para decidir quais tributos devem integrar seu sistema tributário e, obviamente, assumir a responsabilidade por suas consequências no processo de desenvolvimento.